МЕЖДУНАРОДНАЯ КОНФЕРЕНЦИЯ «УПРАВЛЕНИЕ ТРАНСГРАНИЧНЫМИ ВОДАМИ»
Салоники, 13-18 октября 2008 г.
ЮНЕСКО совместно с Национальным Комитетом Греции Европейской Водной Рамочной Директивы и Международной правовой комиссией ООН (ILC) организовали международную конференцию, посвященную проблемам управления трансграничными водами с особым контекстом, направленным на международные трансграничные подземные бассейны в свете правовых и юридических правил.
Конференции предшествовал двухдневный семинар, на котором была организована дискуссия юристов - международников и водных управленцев о путях достижения консенсуса в обеспечении права на воду всех водопользователей. В качестве ключевых экспертов в семинаре и Конференции участвовали проф. Джозеф Вестфалл (США), проф. Иван Влахос (США), проф. Жан Фреид (Франция), проф. Жан Ганолис (Греция), проф. Марчелла Нанни и Стефан Бурчи (Италия), проф. Кукурис (Голландия) и проф. В.А. Духовный.
В преддверии Конференции Международная Правовая Комиссия (ILC) рассмотрела комментарии и замечания к тексту проекта «Международной конвенции по использованию трансграничных подземных бассейнов», полученные от 63 стран и в августе 2008 г. завершила в Женеве окончательный текст, который будет представлен на рассмотрение Генеральной Ассамблеи. По сравнению с «Конвенцией о ненавигационном использовании межгосударственных источников» ООН, 1997 г., данная Конвенция делает значительный шаг в части определения принципов справедливого и объективного (equitable and reasonable) использования подземных вод, подчеркивая необходимость выявления степени обоснованности и справедливости в использовании с учетом целого ряда факторов, перечень которых даже несколько превышает перечень факторов, приведенных в Хельсинских правилах 1966 г.
В процессе Семинара и Конференции были подвергнуты обсуждению как типовые случаи, так и отдельные рассмотрения, приведенные из практики сопредельных государств. В частности в качестве примера приводилась успешная деятельность Женевской Конвенции между Францией и Швейцарией, 2007 г., по которому была создана Международная комиссия по управлению трансграничными подземными водами, состоящая из трех делегатов от каждой страны, решающая все вопросы совместной оценки, мониторинга, управления и использования подземных вод.
Другой многосторонний пример взаимодействия был представлен Нубийской водоносной системой, Объединенный Комитет по управлению которого был создан в 1992 г. сначала Египтом и Ливией, позже к нему присоединились Судан, Чад, Алжир. Данная Комиссия имеет мандат совместного планирования, созданной региональной базы данных, подготовки проектных Соглашений.
Более 65 бассейнов охватывает INWEB - Международная сеть трансграничных подземных бассейнов Балкан, которая работает в основном по мониторингу подземных вод, из которых особое внимание уделяется пяти крупным карстовым бассейнам.
В то же время попытки создать аналогичный орган по подземным водам между Мексикой и США не увенчались успехом, и Конгресс США принял закон о подготовке плана действий «Transboundary aquifer assessment Act» по проведению оценки и на основе его подготовки плана действий по совместному использованию подземных водных бассейнов на границе с Мексикой.
В процессе дискуссий и докладов были затронуты многие вопросы, представляющие и в нашей практике совместного использования поверхностных вод интерес.
1. Формирование региональной базы данных - первоочередное требование сотрудничества и создание информативности о всех действиях сопредельных (riparian) стран продвинуты у нас достаточно далеко, и во многих докладах Конференции, участников, проходивших Семинар, наша система служила примером.
2. Вовлечение «заинтересованных субъектов» является исключительно важным для создания механизма партнерства и доверия на бассейновом уровне. В качестве примера приводится совместное развитие водных ресурсов реки Окаванга. К сожалению, организация у нас Бассейновых Советом из водопользователей и в бассейне Сырдарья и в бассейне Амударья затягивается вот уже почти 10 лет. На наш взгляд, организация таких Советом с участием представителей верхнего водосбора, было бы желательно, ибо создало бы возможность и гидроэнергетикам и гидрометеорологам привлечь ныне конфликтующие страны, усадив их за общий стол переговоров.
3. Доказательства обмена «справедливого» и «обоснованного использования воды» должны базироваться на количественном анализе в качестве «cost-benefit-damage» с учетом точного определения объема потребителей или использования воды, влияния на население и экономику и наличия других вариантов достижения ожидаемого результата. При этом очень важна степень удовлетворения понятия «судьбоносных человеческих нужд», под которой подразумевается не только потребность в питьевой воде, воде для гигиены, но и воды, «требуемой для производства продуктов питания», т.е. ирригации (документ UN A/51/869 от 11 апреля 1997 г. § 8).
4. Общая обязанность сотрудничать базируется на сочетании нескольких принципов, не исключающих один другого, а требующих найти консенсусы между ними. В частности принцип «территориального суверенитета» не должен вступать в противоречие с принципом «равенства в правах», «устойчивости развития» и «общей пользы». С этой точки зрения вода не может рассматриваться как «национальный товар». Особенно подчеркивается положение п. 11 «Генеральных комментариев № 15, 2002, к праву на воду» (UN E/C 12.2002. 11, 26 ноября 2002): «Вода должна рассматриваться как социальное и культурное благо, а не как первоначальный экономический товар. Метод реализации права на воду должен быть стабильным в уверенности, что это право может быть реализовано для настоящих и будущих поколений».
5. Международная правовая комиссия (ILC) концентрирует внимание в своих рекомендациях на двух направлениях:
Фокус кооперации, включая:
- управление рисками и неопределенностью;
- улучшение базы знаний;
- установление порядка для устойчивого обмена данных;
- определение «горячих точек»;
- гармонизация юридических основ;
- усиление потенциала.
Фокус организационного механизма:
- двух - и многосторонние органы;
- равное представительство и права;
- равный доступ к информации и управлению;
- равные финансовые обязательства.
Особый акцент на примере аргентинского и южно-африканского опыта уделяется распределению взаимовыгодного эффекта, прибыли и соответствующего учета затрат для его достижения.
Эти положения было бы целесообразно проанализировать и отразить в наших попытках установить консенсус между странами, которого мы пытаемся добиться, но на четкой аналитической основе.
6. Хотя Центральная Азия до сих пор не подошла к распределению и управлению трансграничными подземными водами, но нужно иметь в виду, что эта проблема всплывает перед нами в нескольких видах. Во-первых, мы имеем более 10 трансграничных подземных бассейнов (Сохский, Нарынский, Голодностепский и др.), которые используются в своем взаимодействии с поверхностными водами - подпитывая их или наоборот, питаясь от них. Их количественные характеристики абсолютно обще не доступны и вряд ли поддаются в свете возможных оценок их динамики. Во-вторых, подземные воды верхних ярусов создают давление и перетоки на нижележащие не только по объему, но и по качеству, которое в значительной степени изменяется в зависимости от степени антропогенного влияния. В третьих, подземные воды в Центральной Азии являются основным источником питьевого и коммунального водоснабжения, поэтому их устойчивости в трансграничном контексте должно быть уделено особое внимание.
В целом следует иметь в виду более сложный характер и гидрологического и юридического обоснования трансграничных подземных вод по сравнению с поверхностными. Это определяется:
- большей сложностью измерения на площади, а не в определенных створах;
- трудностью в определении границ формирования;
- сложностью в определении непосредственного влияния изменений;
- меньшем внимании со стороны руководства;
- отсутствием или крайней слабостью положений международного права, а отсюда и двух-многосторонними договорами.
На рабочем совещании лидеров Конференции представители ЮНЕСКО согласились провести в 2009-2010 годах семинар по использованию трансграничных подземных вод в Центральной Азии с целью подготовки региональных планов по использованию трансграничных подземных бассейнов.
Директор НИЦ МКВК проф. В.А. Духовный
|